2012年1月1日，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）正式实施。由于该法律专业性很强，在一线实践中，许多问题上容易认识模糊，或者造成理解上的歧义，各地交通运输主管部门和公路管理机构的法制工作机构，对其仍处于研究阶段。

　　结合公路管理法律法规和《行政强制法》，笔者对公路行政强制进行了归纳与分析，希望在贯彻实施《行政强制法》的过程中，对公路管理机构提供帮助。

　　措施分类及依据

　　根据《行政强制法》的规定，“行政强制措施”是依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

　　法律、行政法规和地方性法规可以设定行政强制措施，除此以外的规范性文件不得设定行政强制措施。结合公路管理法律、法规（这里只谈全国范围内适用的行政法规），公路行政强制措施主要分两类，扣押财物和其他行政强制措施。

　　在具体表述上，扣押财物分两种：

　　一为扣留车辆，法律法规依据是《公路安全保护条例》第六十五条、第六十七条、第七十二条。二为扣留工具，法律法规依据是《公路安全保护条例》第七十二条。

　　在不能完全列举情形下，使用兜底条款，是个重要的立法技巧。《行政强制法》中的“其他行政强制措施”，就是一个兜底条款。公路行政强制措施中，没有列举但是确实存在的强制措施应当归入此类，在具体表述上，为强制拖离，法律法规依据是《公路安全保护条例》第六十七条。

　　执行方式及依据

　　按照《行政强制法》的规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行制度是一项基本法律制度，由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

　　这里仅结合公路管理法律、法规，梳理交通运输主管部门或公路管理机构能够依法实施的行政强制执行的方式，主要有两类：排除妨碍、恢复原状和代履行。

　　排除妨碍、恢复原状

　　这是一种直接行政强制执行，只能由法律来设定，行政法规无权设定。公路管理法律，只有《公路法》。《公路法》里规定的排除妨碍和恢复原状的行政强制执行，只有两种情形：一是强制拆除公路用地范围内的非公路标志，法律依据是《公路法》第七十九条；二是强制拆除建筑控制区内的建筑物和地面构筑物、擅自埋设的管线、电缆等设施，法律依据是《公路法》第八十一条、《公路安全保护条例》第五十六条第一款第一项。

　　这里要注意一点的是，同样作为《公路法》授权的两类强制拆除执行权，实施主体是不一样的。对于强制拆除路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的，公路管理机构可以以自己名义实施。《行政强制法》第七十条规定，“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定”。《公路安全保护条例》第三条第三款规定：“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作”。

　　第五十六条第一款第一项规定，“在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担”，因此，此类强制执行，公路管理机构可以自己的名义实施。

　　而对于强制拆除公路用地范围内的非公路标志问题，由于《公路安全保护条例》对此并未授权公路管理机构实施强制执行的规定，只能依照《公路法》第七十九条的规定，由交通主管部门以自己的名义实施拆除。不过，依照《公路法》第八十二条的规定，“本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使”。而《公路法》第八条第四款又规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。因此，能否以公路管理机构名义实施公路用地范围内的非公路标志拆除，取决于县级以上地方人民政府交通主管部门的“决定”，这个“决定”不是“委托”，只需一纸红头文件即可。有些地方性法规直接授权公路管理机构的行政强制权，是无效的设定。因为《公路法》已经明确授权县级以上地方人民政府交通主管部门可以“决定”公路管理机构行使公路行政管理职责，地方性法规的直接授权无法取代法律授权，自然无效。

　　代履行这是《行政强制法》确定的一种间接强制执行制度。行政机关对依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定时，若当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。《行政强制法》对符合代履行条件时，对行政机关进行了普遍授权。

　　由于代履行条件中有一个条件是“危害交通安全”，而公路行政违法行为大都危害公路的安全，公路安全又是交通安全的组成部分，因此，公路管理法律法规授权交通主管部门或公路管理机构作出的行政命令，如果不执行，基本上都是可以通过代履行的方式来实施行政强制的。

　　经初步梳理和归纳，公路行政强制中可以通过代履行方式来实现的，主要有以下几种情形。

　　对责令限期拆除公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志或者妨碍安全视距的代履行。法律法规依据是《公路安全保护条例》第五十六条第一款第（二）项。由于强制拆除是直接行政强制执行，必须有法律的设定。而《公路安全保护条例》虽然设定公路管理机构对此情形的强制拆除权是无效的，但是《公路安全保护条例》授权公路管理机构可以责令限期拆除，如果不履行这一行政命令，则将严重危害交通安全，符合《行政强制法》的代履行条件，此时，公路管理机构可以依法通过实施代履行的方式，实现行政管理目标。

　　代为补种。法律法规依据是《公路安全保护条例》第二十六条，实施代履行的理由是：符合代履行的“破坏自然资源”的条件，行政强制法进行了普遍授权。需要注意的是：这里的代为补种，不仅针对经许可更新砍伐护路林的代为补种。对于未经许可砍伐的，公路安全保护条例授权公路管理机构“责令补种”，若不补种，公路管理机构也可以依照《行政强制法》第五十条的普遍授权，实施代履行。

　　代为采取超限运输防护措施。法律法规依据是《公路法》第五十条，实施代履行的理由是符合代履行的“危害交通安全”的条件。

　　代为拆除收费设施。法律法规依据是《收费公路管理条例》第五十三条，实施代履行的理由是符合代履行的“危害交通安全”的条件。

　　代为履行公路养护义务。法律法规依据是《收费公路管理条例》第五十四条，实施代履行的理由是符合代履行的“危害交通安全”的条件。

　　立即代为清除道路上的遗撒物、障碍物或者污染物。法律法规依据是《行政强制法》第五十二条普遍授权的“立即代履行”，理由是《公路法》第四十六条和第七十七条规定了对此情况是“责令改正，处五千元以下罚款”；《公路安全保护条例》第四十三条、第六十九条作出了同样的规定。行政强制法实施前，对此只能申请法院强制执行。行政强制法实施后，对此进行了“立即代履行”的普遍授权。代为对擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动恢复原状。法律法规依据是《道路交通安全法》第一百零四条第一款。

　　通过对代履行的分析和理解，笔者认为，凡是法律法规授权公路管理机构对相对人作出科以某种法定义务的行政命令，都可以归入到“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定”，只要符合危害交通安全、造成环境污染和破坏自然资源三类条件之一的，尽管法律可能没有授权行政机关依法强制执行的权利，但是如果从行政管理需要出发，公路管理机构均可以“代履行”

　　的方式进行依法强制执行。当然，若公路管理机构认为“代履行”难度大、容易激化矛盾，也可以以法律没有授权进行强制执行为由，采取申请法院强制执行这种执行方式。具体选择“代履行”，还是选择申请人民法院强制执行，取决于公路管理机构实施行政管理的需要。