今年最后两个月的财政支出尚未尘埃落定，

但根据财政部公布的2011年前十个月的数据看，财政支出的进程相比往年并没有明显加快。

　　保守估计2011年最后两个月财政支出达29982.4亿元，约占全年财政总支出的三分之一。

　　“坚决防止年终突击花钱。”财政部党组副书记、副部长廖晓军称。

　　廖晓军是在11月30日财政部全国财政预算执行工作视频会议上作此表态的。会议对今年前十个月财政收入和支出预算执行情况进行了回顾。针对年底财政支出陡增的现象，廖晓军强调，要提高预算执行的均衡性和有效性。

　　一般来说，年末是全国财政支出集中投放时期。按照往年情况，年底尤其是11月、12月两个月，财政支出将会爆发式增长。全年预算支出的三分之一可能在最后两个月内完成。以去年为例，年末两个月全国财政支出共计28581.64亿元，占当年财政支出总额的32%。

　　今年最后两个月的财政支出尚未尘埃落定，但根据财政部公布的2011年前十个月的数据看，财政支出的进程相比往年并没有明显加快。去年前十个月，全国财政支出完成当年预算的72.2%。而今年前十个月完成全年预算的77.4%。仅仅提升了5.2个百分点。

　　年末两个月的财政支出由两部分构成，其一是当年预算支出的未完成部分，其二是当年财政收入增长超预算而追加的支出部分。

　　保守估算，今年的超预算财政收入将达13312.68亿元。据《新世纪》测算，2010年全国财政超预算收入的55%被安排在当年末两个月追加预算花出。按此比例，今年年末两个月从超预算财政收入中追加的支出将达到7322亿元。而尚未完成的预算支出为22660亿元。两项加总，两个月财政支出总额保守估计为29982.4亿元，占全年财政总支出的比例将达到28%，仍接近三分之一。

　　财政支出年底陡增现象持续多年，已成财政管理的顽疾。财政部财政科学研究所副所长刘尚希告诉财新记者，主要原因是预算编制不细，花钱单位没有现成的项目储备。资金到位后，还需要去找项目。再进行可行性论证、支出。这样的过程使得财政支出节奏过慢。

　　中国人民大学公共管理学院副院长、公共财政研究所所长许光建认为，花钱单位报预算时“宽打窄用”，收入往少报，支出往高报，导致财政实际收入大幅超出预算收入，这部分超收收入加剧了年底财政突击支出的现象。

　　不靠谱的预算

　　无论是财政收入还是支出，年底实际情况和年初预算都相差甚远。许光建对财新记者表示，这正是年底突击花钱症结所在。“当前财政为粗放式管理，预算精细化和科学化程度远远不够。”

　　预算不精细、不科学一方面表现为决算数据和预算相差太大。数据显示，2010年全国财政收入预算比2009年增长8%，而决算时的增速却达到21.3%。全国财政支出预算比上年增长11.4%，决算增速达到17.4%。

　　相差悬殊的部分原因是，处在国内经济结构转型期，国外环境难以预测的背景下，预算要做到十分精确存在一定难度。但主要原因在于花钱单位“宽打窄用”习惯。由于收入需要完成，而支出不报就不能花，编制预算时，收入报得就相对保守，数额较低，而支出数额报得偏高。

　　最终全年的实际财政收入大幅超预算，超出收入部分被各级政府在年底突击花掉。

　　而预算不精细的另一方面，表现为各部门和单位编制预算时，对于下一个预算年度要做的事情只有大概情况，没有详细计划，最终造成“钱等项目”的局面。

　　财政预算编制划分为基本支出和项目支出两大类。基本支出按照定员定额走，不存在突击花钱的情况，影响支出进度的关键在于项目支出。

　　刘尚希对财新记者表示，项目支出的现状是，各单位并没有提前储备项目，往往是报预算时大概报一些项目，等到资金下来再去找具体的项目；找到后进行可行性认证，之后再把钱落实到项目上，这样花费了很多时间，造成项目经费的积压。如果这些项目是跨年度的，可以转到下一年使用。但如果是当年必须完工的，钱就必须在当年花完。

　　“问题关键是各单位要把花钱用途搞清楚，建立起项目储备库，并进行初步的可行性认证。等到资金一到位就可以投入这些项目。只能让项目等钱，而不能让钱等项目。”刘尚希说。

　　而廖晓军认为，各单位上报预算时，对项目资金量估算不准确是年底财政支出规模大的原因。“一些项目支出前期准备阶段资金需求量较小，后期实施阶段资金需求量相对较大，特别是一些据实结算和以收定支的项目，往往在年底前进行清算支付。”

　　超预算收入去途

　　财政收入大幅超出预算亦为年底突击花钱提供了来源。

　　从往年情况看，全国财政收入的实际增长速度，一般远超过年初制定的预算增长率。以2010年为例，当年财政预算收入比2009年增长8%，而财政实际收入比2009年增长了21.3%。实际增长速度比预算增长速度快13.3个百分点。

　　这部分超出预算的财政收入使得财政实际支出也出现相应增长。一般年初的预算安排为赤字，支出大于收入。在当年的财政收入大幅增加后，支出也大幅增加，年尾的决算仍然为赤字。

　　2010年预算安排的全国财政支出为84530亿元，比2009年增长11.4%；赤字为10500亿元。

　　当年实际全国财政支出89575.38亿元，比2009年增长17.4%。加上补充中央预算稳定调节基金2248亿元，及地方财政结转下年支出1356.94亿元，支出总量为93180.32亿元。全国财政收支总量相减，仍旧为赤字，达到10000亿元。

　　“挣多少，花多少。中央财政和地方财政历年来如此，这是很不正常的。”许光建对财新记者说。 他认为，这部分超预算增长收入应该转为财政盈余，而不是悉数花掉。收入和支出的实际增长速度不能同时高于预算太多。“年初的预算收入存在客观性不可控因素，制定准确有难度。但预算支出应该是可控制的。”

　　今年的财政实际收入又将不出意外地大幅超过年初预算。根据财政部公布的2011年10月公共财政收支情况，今年1月-10月，全国财政收入累计达到90851.68亿元，已经比年初制定的全年预算收入89720亿元多出1131.68亿元。

　　去年11月、12月两个月的财政收入为12181亿元。参照去年同期水平，即使今年年末两个月财政收入同比不增长，今年全年的全国财政实际收入也将达到103032.68亿元。保守估算，超预算收入将达13312.68亿元。

　　刘尚希亦表示，超预算收入原则上当年不能花完，而是应当挪到下一年预算中使用。即便是用超收的收入追加预算，也必须经由全国人大批准。此种情况一般用于应急的支出，比如发生重大自然灾害等。

　　但实际情况是，各级政府很少有将超收收入攒下来的做法。

　　2010年全国财政超预算收入为9150.32亿元。据财新记者测算，当年追加的全国财政支出为5045.38亿元。这意味着，超预算收入中有一大半没有被转移到下年支付，或转为盈余，而是被“花掉了”。如果加上各级政府没有通过追加预算，即“乱花”的部分，这个数据将更为庞大。

　　“政府都有多花钱的冲动，省不下来钱。手里有钱，可以多修一些桥，多办一些学校。如果不花，不就等于不办事吗？”许光建称。

　　一位地方政府官员对财新记者表示，“如果本级政府超预算收入没有花掉的话，亦会被上级政府拿去用掉。这样还不如自己花了。”

　　廖晓军在11月30日的预算执行会上表示要严格规范超收收入用途。中央财政超收收入除按法律、法规和财政体制规定用于增加相关支出和削减部分财政赤字外，其余列入中央预算稳定调节基金，纳入下年预算统筹安排使用，主要用于民生支出。

　　地方财政超收收入也要按照上述原则安排。除主要用于按法律、法规和财政体制规定增加有关支出，以及落实提高教育支出占GDP比重、建设保障性住房、偿还到期地方政府性债务等重点支出外，原则上都应用于补充地方预算稳定调节基金。

　　也有人士提出，宏观税赋过高导致财政收入超预算增长过快，是年底财政突击支出现象的原因之一。对此，中国社科院财政与贸易经济研究所税收研究室主任张斌认为，两者之间并不存在逻辑上的必然联系。“收得多，需要花，但也可以均衡地花。”他对财新记者说。