环评罚单亮剑潜规则

来源：中国企业报　　　　　时间：2009/6/19 11:55:47　　　　　

环境保护部正在研究制定火电、钢铁、水泥、造纸、煤化工、石油化工、农药等行业环评审批和技术审查原则，明确相关行业环保准入要求和鼓励使用的环保工艺、技术等
由于“未批先建”，国家环境保护部日前通报了对两家大型央企环境违法行为的处罚决定：暂停审批华能集团、华电集团建设项目（除新能源及污染防治项目外）。通报中称，这两家公司未经环评审批擅自在金沙江中游建设华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站，并已开始截流。

　　专家指出，从总体上看，水电作为清洁能源，本身对环保就有着巨大贡献。水资源是可再生的天然资源，但水电的开发利用会对环境因素产生不同程度的影响。因此，在水电开发中，环保就显得尤为重要。但目前，拿到“路条”便开建已成为电力行业项目建设的 “潜规则”，环境保护部此次对华能、华电开出最严厉的环评罚单，可以说是向“潜规则”的一次亮剑。
　　

   “水”之争

    我国水资源丰富，而西南地区集中了我国75%以上的水能资源，仅川、藏、滇 3省区的技术可开发量就约占全国的61%，并且未开发的资源也主要在西南。

　　金沙江是西电东送重要的电源基地金沙江干流（青海玉树至四川宜宾）流经青、藏、川、滇4省区，天然落差3280米，水能资源极其丰富，可开发容量为7032万千瓦，约占全国水电的1/5。

　　来自国家发改委的信息称，到2020年，中国发电装机容量要达到9.8亿千瓦左右才能适应经济增长的需求，到2020年需要水电装机容量3亿千瓦。而到2002年底，国内水电开发只占全部可开发量的 15%左右，其装机容量仅为8600万千瓦。电力告急，西部正成为中国解决未来电力短缺的重要“着力点”。

　　金沙江中下游山高谷深，水能蕴藏量极为丰富，但与此同时，这一江段有着最为丰富的珍稀、特有鱼类资源，而沿江一线还是数十万百姓的安身立命之所。目前金沙江的水电建设开发项目中，仅在中下游就规划了12级大坝，这些百米甚至200米以上的高坝中，6座已经截流，4座在大规模前期施工。而这些电站设计上几乎首尾相连。

　　金沙江水电开发建设一直备受关注。根据有关部门2002年批复的《金沙江中游水电开发规划》，金沙江中游拟建虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉、观音岩等8座水电站。这“一库八级”的水电开发被水电行业称为是继三峡水电工程后，长江干流上又一巨型水电开发计划。

　　分析人士认为，随着不可再生资源的稀缺，作为化石能源的煤炭的价格也随之高涨，增加火电之外的发电产业则成为各大电力集团投资的重要战略部署。环境保护部此举重拳出击电力内部顽疾，或将会制约其水电扩张的步伐。

　　在经过多年的探索发展，中国水电建设开发所采用的模式已逐渐被接受，即流域水电梯级协调综合开发，已开发的重要大江大河都组建了流域开发公司，如长江三峡工程开发总公司负责长江和金沙江下游河流的开发；黄河上游水电开发公司负责黄河上游河流开发；云南华能澜沧江水电开发公司负责澜沧江流域开发；国电大渡河水电开发公司负责大渡河流域开发。
　

　 前车之鉴

    此次两项目被叫停并非国内首次叫停水电站的建设。2004年，云南怒江水电站开发曾经引发一场激烈的争论。发源于唐古拉山南麓，流经西藏、云南、通过缅泰边境的怒江是中国被列入世界遗产名录的“三江并流”大河之一，天然落差最大达1578米。《怒江中下游流域水电规划报告》通过评审后，立刻引来一片反对声。专家学者围绕水电开发对生物多样性、水生生物以及自然保护区等的影响展开讨论，该水电站最终被叫停。

　　事实上，电力巨头因环评问题遭遇环保部门“限批”也是有“账“可查。金沙江中、下游共计安排了12座水电站，下游的溪洛渡和向家坝水电站因违反环保法规被查。

　　2007年1月，大唐、华能、华电、国电4家电力集团，因脱硫不达标，被当时的环保总局首次启动了 “区域限批”，来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势。

　　不过，这么大力度针对水电项目整改，并且暂停集团所有项目审批还是首次。分析人士表示，环境保护部针对集团所有项目停止审批相当严厉，但因多数在建项目已取得审核，因此对于集团的在建项目影响不大，主要影响后续审批项目，这将促使电力企业加快整改。

　　尽管有了金沙江下游向家坝、溪洛渡两个水电站环评未批先建的前车之鉴，但龙开口、鲁地拉两座水电站的建设方似乎并没有吸取教训，直到大坝都已经截流了，才向环境保护部递交了环评报告。而这或许也是总结了前人的 “经验”，几乎所有被叫停的水电项目在补交了环评报告后重新获得恢复建设的通行证。
　
　据了解，单从水电站的建设周期来看，一般在5—10年，大型水电站的建设周期甚至更长。而水电站的建设需要充分的前期准备，要经过复杂的勘察设计、环境评价、移民安置等工作。巨大的资金投入就更不用说了，通常大型水电项目的投资都上百亿元，环保部门发出处罚禁令的时候，项目大多都已经截流，这时候再来叫停，基本只能是给以短期停工的威慑，不可能否决项目本身，所以补交了环评报告继续前行。业内人士表示，这已成为电力行业项目建设的“潜规则”。

　　一份由国家发改委等部门签署的文件称，水电开发，只有获得地方部门的批准就可以修建水电站的进场道路，就可以对拟建坝址的区域进行三通一平，甚至可以建设导流洞，水电项目的开工是指开始坝体的建设和大江截流。
　

　 环保先行

    有关人士指出，“跑马圈水”的现象虽然被社会批判，但似乎已是既成事实。关键看企业如何协调水电开发与环保的关系，如何做到在开发的同时保护环境。

　　环境保护部环评司负责人说，中国水资源的开发利用，要杜绝大、小公司“跑马圈水”、“遍地开花”现象。而西南地区“生物多样性最丰富、生态保护压力最大、地质灾害最频繁”，开发工作必须严格做好环评环保。

　　为确保金沙江流域合理有序开发，环保部已决定暂停审批金沙江中游水电开发建设项目环评文件，督促相关部门和单位对金沙江中游已批和未批的建设项目环境影响进行补充论证，并根据论证结论进一步完善环境影响评价和措施。

　　值得关注的是，环境保护部还透露，环境保护部正在研究制定火电、钢铁、水泥、造纸、煤化工、石油化工、农药等行业环评审批和技术审查原则，明确相关行业环保准入要求和鼓励使用的环保工艺、技术等。

　　北京师范大学环境学院教授崔宝山介绍说，修建大坝后会产生屏障效应，具体表现在由于水流的流量变化，致使上、下游的连通性受到了一些破坏，整个生产过程可能要受到影响。同时，由于洪水流量改变之后物种的生活格局会发生变化。大坝建设后，对鱼类造成不可逾越的屏障之后，可能有一些鱼类不能完成它的生命周期。另外是截流，对泥沙和营养物质的截流，这样下游的泥沙量会减少，对下游鱼类食物的来源产生影响。

　　环评管理包括项目建设的审批、建设项目“三同时”监管和竣工环保验收管理。“三同时”监管，就是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目当中，防治污染和生态破坏的设施必须与主题工程同时设计、同时施工和同时投产使用。而在实际中，很多建设项目在获得环评批复后，在设计、施工和试运期间，由于缺乏监管，建设的地点和建设内容擅自发生了变更，这样的情况经常发生。另外，重审批轻监管的现象也有一定的普遍性，也是环评管理中比较薄弱的环节。

　　为了从根本上解决落后的局面，在当前和今后一段时间，环境保护部将进一步加大“三同时”的监管力度，来确保环评审批要求的环保审批到位。目前环境保护部正在研究制定全过程的监管办法，充分发挥各级环保部门和督察中心的联动作用，建立现场检查机制，加强试生产环节的管理，彻底扭转施工期间监管失控的局面，来确保“三同时”违规项目及时得到查处，并按照要求整改。据了解，金沙江中游的水电开发项目的暂停审批就是在“三同时”监管当中发现的。

　　《可再生能源法》中明确，水能是可再生能源，国家鼓励和支持开发利用。但是，水资源的开发利用，必须在保护生态基础上有序开发，并必须结合流域开发规划和规划环评的结论，按照国家法律法规严格实行项目环评审批制度，根据环评审批文件指导水电开发项目的环保工作。

　　环境保护部在叫停金沙江这两项水电项目时称，此举将警示拥有众多“两高一资”建设项目的大型企业集团加强环境管理，履行环保责任。 (陈玮英)

责任编辑：于浩

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